Как государство экспериментирует с правовым регулированием

В середине апреля правительство внесло в Думу законопроект о регуляторных песочницах – «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». Термин «песочница» пришел из IT-индустрии, из программирования. Этим термином обозначается изолированная среда для создания и тестирования новых программных продуктов. Регуляторные песочницы используются для создания среды со специальным режимом регулирования, который позволяет работать игрокам, чья деятельность не совсем вписывается в существующее регулирование или не может действовать в условиях отсутствия определенных правовых норм.

Механизм регуляторных песочниц активно применяется во многих зарубежных странах. Первая регуляторная песочница была создана в Великобритании в 2016 году. Позже они были успешно внедрены в США, Австралии, Сингапуре, ОАЭ, Китае (Гонконг), Малайзии, Таиланде, Индонезии, Бахрейне, Швейцарии и Канаде. Возможность установления режима регуляторных песочниц прорабатывается в Брунее, Китае (помимо Гонконга), Индии, Кении, Мексике, Мозамбике, Нигерии, Пакистане. Изначально экспериментальные правовые режимы устанавливались в области цифровых инноваций в финансовой сфере. Однако позже эксперименты стали проводиться и в других сферах: транспорт, медицина.

В Российской Федерации сегодня нет общего механизма установления экспериментальных правовых режимов. А поскольку необходимость в подобных экспериментах присутствует, то различные отрасли и регионы разрабатывают собственные механизмы проведения таких правовых экспериментов.

Порядок проведения некоторых из них определяется федеральными законами (например, Федеральный закон от 27.11.2018 № 422ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход” в городе федерального значения Москве, в Московской и Калужской областях, а также в Республике Татарстан (Татарстане)»). Есть случаи регулирования экспериментов актами Правительства Российской Федерации (например, Постановление Правительства Российской Федерации от 25.07.2019 № 807 «О проведении эксперимента по прослеживаемости товаров, выпущенных на территории Российской Федерации в соответствии с таможенной процедурой выпуска для внутреннего потребления»).

В свою очередь, Банк России для проведения соответствующих экспериментов создал регуляторную песочницу, в которой осуществляется моделирование процессов применения инновационных финансовых услуг, продуктов и технологий для проверки гипотез о положительных эффектах от их внедрения без привлечения реальных клиентов. Неудивительно, что именно Банк России предлагается наделить полномочиями по установлению экспериментальных правовых режимов в сфере финансовых технологий с учетом особенностей, учитывающих специфику правового статуса Банка России, предлагаемых законопроектом к установлению Правительством Российской Федерации по согласованию с Банком России.

Кроме того, в подавляющем большинстве случаев при подготовке к соответствующим экспериментам и мониторинге их реализации нормативно не закреплены возможности экспертного и общественного контроля. Также в законодательстве не определен федеральный орган исполнительной власти, ответственный за координацию экспериментов, что создает трудности как в управлении ими, так и в мониторинге их проведения и последующей оценке результатов.

Основной идеей разработки проекта Федерального закона РФ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» является создание правовых условий для ускоренного появления и внедрения новых продуктов и услуг в сферах применения цифровых инноваций. Как говорится в пояснительной записке к проекту закона, им планируют установить цели и принципы экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации. Закон определяет круг участников экспериментальных правовых режимов, а также регулирует правоотношения, возникающие в связи с их установлением и реализацией, в том числе изменением, приостановлением, прекращением, мониторингом, оценкой эффективности и результативности.

Такая регуляторная песочница будет устанавливаться для разработки и апробации цифровых инноваций в области медицинской деятельности, в том числе телемедицинские технологии и технологии сбора и обработки сведений о состоянии здоровья и диагнозах граждан, в области эксплуатации транспортных средств, в том числе высокоавтоматизированных транспортных средств и беспилотных воздушных судов, электронного обучения и дистанционных образовательных технологий, на финансовых рынках и в других областях.

Что касается финансового сектора, перечень технологий, по которым могут осуществляться определяемые законопроектом «цифровые инновации» в рамках «экспериментального правового режима», определяет Банк России, он же выступает уполномоченным и регулирующим органом. Центральный банк должен определить одну (или несколько) «организацию предпринимательского сообщества», объединяющую на основе членства субъектов предпринимательской деятельности и представляющую предпринимательское сообщество по вопросам экспериментальных правовых режимов. (По нефинансовым темам должна быть выбрана только одна организация.) Скорее всего, будет выбрана Ассоциация ФинТех, в которой ЦБ участвует как один из ее членов.

Эта организация будет рассматривать заявки, давать рекомендации, принимать решения о возможности эксперимента, проводить мониторинг исполнения эксперимента и собирать отчеты. Мнение организации должно совпадать с мнением ЦБ, чтобы эксперимент мог быть реализован. В случае разногласий между организацией и ЦБ по какому-либо проекту итоговое решение принимает Правительство РФ по согласованию с Банком России.

Как отметила зампред Банка России Ольга Скоробогатова, первоначально ЦБ осторожно подходил к концепции регуляторной песочницы, избегая «полностью открытой» модели, принятой Великобританией и Швейцарией, в пользу более ограниченного механизма, в рамках которого предприятия представляют инновационные концепции в Центральный банк для тестирования. По словам Ольги Скоробогатовой, заявки в регуляторную песочницу оцениваются двумя комитетами, один из них состоит из представителей ключевых государственных департаментов, в том числе министерств финансов, цифрового развития и экономики, а второй – из участников рынка.

Сегодня в Банке России действует Комитет по развитию финансового рынка. Он создан для координации деятельности структурных подразделений по развитию финансового рынка Российской Федерации. Комитет рассматривает предложения о проведении экспериментов по апробации инновационных продуктов, услуг и технологий, новых методологических подходов к их регулированию, а также отчеты о проведении экспериментов и дорожные карты по их реализации. Кроме того, комитет уполномочен рассматривать результаты мониторинга и контроля за реализацией мероприятий по развитию финансового рынка Российской Федерации, а также оценивать результаты реализованных инициатив.

Регуляторная песочница направлена на достижение следующих целей:

· расширение ассортимента финансовых продуктов и услуг;

· сокращение времени и издержек внедрения инновационных финансовых продуктов и услуг;

· повышение инвестиционной привлекательности поставщиков продуктов и услуг на финансовом рынке, предлагающих инновационные решения;

· совершенствование нормативно-правовой базы, а также разработка нового регулирования;

· повышение безопасности продуктов и услуг с использованием дистанционных или инновационных каналов;

· обеспечение надлежащего контроля со стороны органа регулирования над внедрением инновационных финансовых продуктов и услуг.

Для достижения целей регуляторная песочница обеспечивает выполнение нескольких задач:

· проведение экспериментов по внедрению инновационных финансовых продуктов и услуг без риска нарушения законодательства;

· анализ рисков инновационных финансовых продуктов и услуг и разработка подходов к их минимизации;

· оценка необходимости внесения изменений в законодательство и подготовка соответствующих предложений по нормативно-правовому регулированию;

· по результатам эксперимента – определение целесообразности развития финансовых продуктов и услуг.

Регламентация работы регуляторной песочницы осуществляется на основе принципов и в первую очередь ориентирована на общественные интересы, а не на интересы определенных категорий участников финансового рынка. В регуляторной песочнице возможно проведение экспериментов, то есть последовательности взаимосвязанных мероприятий по внедрению нового продукта и услуги среди ограниченного круга клиентов или в рамках определенного объема операций. Уполномоченный орган регулирования осуществляет мониторинг и контроль за экспериментом. Он получает от тестирующей организации отчетность о его ходе, а также проводит проверку на соответствие утвержденным параметрам эксперимента. По итогам эксперимента орган регулирования принимает решение о его завершении и целесообразности внедрения.

Эксперимент и его параметры создаются только под новые финансовые продукты и услуги, не имеющие аналогов в законодательстве, находящиеся на финальной стадии разработки. Под каждый эксперимент создаются уникальная песочница и параметры эксперимента, учитывающие ограничения и критерии продукта и услуги. Эксперименты должны учитывать налоговые аспекты, необходимость борьбы с сомнительными доходами, содержать меры по защите прав потребителей, а также порядок уведомления клиентов об ограничении их прав, в том числе на отсутствие компенсаций при неудавшемся эксперименте.


Одна из первых регуляторных песочниц была создана в Великобритании в 2016 году. В ее рамках можно было проверить инновации в реальных условиях, но под постоянным надзором регулирующего органа.

В первых двух потоках экспериментов было получено 146 заявок от претендентов, 50 из которых были одобрены органом регулирования, из них 41 успешно прошли тест в 2017 году. Таким образом, орган регулирования собрал достаточный объем данных, чтобы составить мнение о том, какие типы компаний в основном заинтересованы в «песочнице». Чаще всего ими использовался инструмент ограниченной лицензии: компаниям предоставлялось право применять свои технологии на ограниченном круге пользователей и в ограниченном объеме. Ограничения устанавливались для каждой компании индивидуально. Новые технологии использовались для сокращения издержек при предоставлении традиционных финансовых продуктов, а не для создания новых. Самой распространенной из тестируемых технологий была технология распределенных реестров (англ. – DLT).

Результаты первого эксперимента, опубликованные в 2017 году:

· 75% компаний, принятых в первый поток экспериментов, успешно прошли тестирование;

· 90% компаний, завершивших тестирование в первом потоке, продолжают работу над выпуском своих продуктов на открытый рынок;

· большинство компаний, получивших ограниченное разрешение на тестирование продуктов, прошли полную проверку после завершения тестов;

· 77% компаний, принятых во втором потоке экспериментов, близки к тому, чтобы успешно завершить тестирование;

· за первый год работы было проведено значительно больше тестов, чем изначально предполагалось;

· треть компаний, прошедших тестирование, использовали полученные знания для внесения значительных изменений в бизнес-модели перед запуском на открытом рынке.

Компании обратили внимание, что участие в регуляторной песочнице позволило им наладить внутренние процессы лучше, чем это могло быть сделано без нее. Инвесторы охотнее сотрудничают с финтехкомпаниями, находящимися в регуляторной песочнице. Более 40% компаний, успешно прошедших тестирование в первом потоке экспериментов, получили финансирование в процессе эксперимента.

Регуляторная песочница позволила компаниям в реальных условиях тестировать спрос на свои продукты, разные стратегии ценообразования, каналы связи с потребителями, бизнес-модели и непосредственно технологии на основе полученных ими отзывов. Орган регулирования внедрил набор стандартных мер предосторожности для всех тестов, проводимых в рамках регуляторной песочницы, и разработал специальные защитные меры. В частности, введено требование об обязательном наличии плана выхода из эксперимента в случае неудачи для обеспечения возможности прекращения теста в любой момент с минимальным потенциальным ущербом для участвующих потребителей. Одна из компаний успешно реализовала план выхода из проекта из-за отсутствия потребительского спроса во время теста.
Финансовая газета